บทนำ
ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา กลุ่มประเทศ BRICS (บราซิล รัสเซีย อินเดีย จีน และแอฟริกาใต้) ได้ขยายบทบาทของตนในฐานะกลุ่มความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการเมืองของโลกใต้ (Global South) อย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะในบริบทที่ระบบพหุภาคีแบบดั้งเดิมที่นำโดยประเทศพัฒนาแล้วเริ่มสั่นคลอน ความเปลี่ยนแปลงนี้เปิดพื้นที่ให้ประเทศกำลังพัฒนาอย่างไทยพิจารณาการมีส่วนร่วมกับ BRICS อย่างจริงจังยิ่งขึ้น ทั้งในฐานะหุ้นส่วน (partner country) และในอนาคตอาจถึงระดับสมาชิกภาพเต็มรูปแบบ
บทความนี้มีจุดมุ่งหมายเพื่อวิเคราะห์โอกาสและข้อท้าทายของไทยในการเชื่อมโยงกับกลุ่ม BRICS พร้อมนำเสนอข้อเสนอเชิงนโยบายใน 5 ประเด็นหลัก ได้แก่ (1) บริบทของ BRICS ในภูมิรัฐศาสตร์โลก (2) โอกาสที่ไทยสามารถใช้ประโยชน์ได้ (3) ข้อท้าทายและข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง (4) บทบาทของภาคเอกชนไทย และ (5) ข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อการมีส่วนร่วมอย่างยั่งยืนและเกิดผลในทางปฏิบัติ
1. BRICS กับบริบทภูมิรัฐศาสตร์โลกปัจจุบัน
ในช่วงเวลาที่ระเบียบโลกกำลังเปลี่ยนผ่านจากระบบพหุภาคีแบบตะวันตก (liberal multilateralism) สู่โครงสร้างอำนาจที่กระจายตัวมากขึ้น (multipolarity) กลุ่ม BRICS ได้กลายเป็นเวทีทางเลือกสำหรับประเทศกำลังพัฒนาในการผลักดันผลประโยชน์ร่วมกันของ Global South ไม่ว่าจะในมิติการเงิน การค้า เทคโนโลยี หรือสิ่งแวดล้อม BRICS ซึ่งเริ่มต้นจาก 5 ประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ ได้แก่ บราซิล รัสเซีย อินเดีย จีน และแอฟริกาใต้ ปัจจุบันได้ขยายสมาชิกภาพอย่างต่อเนื่อง ครอบคลุมประเทศอย่างอิหร่าน อียิปต์ เอธิโอเปีย และสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ สะท้อนถึงการเคลื่อนไหวของโลกใต้ที่ไม่ต้องการอยู่ในกรอบอิทธิพลของตะวันตกอีกต่อไป
BRICS แตกต่างจากกรอบความร่วมมือแบบเดิมด้วยการให้ความสำคัญกับ “ความเท่าเทียมทางอธิปไตย” (sovereign equality) และ “ผลประโยชน์ร่วมเชิงพัฒนา” (developmental solidarities) แทนที่จะกำหนดแนวนโยบายจากเงื่อนไขเชิงเทคนิคและการเงินแบบตะวันตก ธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งใหม่ (New Development Bank – NDB) จึงไม่เพียงเป็นกลไกทางการเงิน แต่ยังเป็นเครื่องมือทางภูมิรัฐศาสตร์ที่ช่วยให้ประเทศกำลังพัฒนาหลุดพ้นจากการพึ่งพา IMF หรือ World Bank ได้บางส่วน
นอกจากนี้ เสาหลักด้านวัฒนธรรมและความร่วมมือทางสังคมของ BRICS ยังเปิดพื้นที่ให้ประเทศสมาชิกขนาดเล็กและปานกลางสามารถมีปฏิสัมพันธ์ในลักษณะที่ไม่ถูกกดทับจากอำนาจขนาดใหญ่ จึงอาจตีความได้ว่า BRICS ไม่ใช่เพียงกลไกความร่วมมือระดับภูมิภาค แต่เป็นสนามต่อรองใหม่ในโลกที่อำนาจกระจายตัวมากขึ้น ซึ่งมีนัยสำคัญต่อกลุ่มผู้ด้อยโอกาสในระดับโลก ไม่ว่าจะเป็นประเทศยากจน กลุ่มชาติชายขอบ หรือแม้แต่กลุ่มที่เคลื่อนไหวเพื่อความเท่าเทียมทางเพศและสิ่งแวดล้อม
สำหรับประเทศไทย การเข้าร่วม BRICS ในฐานะ partner country ไม่ใช่เพียงการแสวงหาตลาดหรือแหล่งทุน แต่คือการนิยามบทบาทใหม่ในระเบียบโลกที่กำลังเปลี่ยนผ่าน ซึ่งหากไทยสามารถเชื่อมโยงมุมมองด้านการพัฒนาเชิงพื้นที่และดึงศักยภาพของภาคเอกชนในประเทศออกมาได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว ประเทศไทยก็อาจมีพื้นที่ในเวที BRICS ได้อย่างชัดเจนบนพื้นฐานของความเป็นธรรม ความยั่งยืน และการพัฒนาที่สอดคล้องกับทุนในพื้นที่อย่างแท้จริง
2. โอกาสที่ไทยสามารถใช้ประโยชน์จากความร่วมมือ BRICS
การเป็น partner country ของ BRICS เปิดโอกาสให้ประเทศไทยสามารถยกระดับยุทธศาสตร์การพัฒนาในหลายมิติ โดยเฉพาะในบริบทที่ระบบเศรษฐกิจโลกกำลังปรับตัวต่อแรงกดดันจากภูมิรัฐศาสตร์ที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว สภาวะสงครามการค้า มาตรการกีดกันสีเขียว (green protectionism) และการครอบงำของค่าเงินดอลลาร์ ล้วนกระทบต่อเสถียรภาพเศรษฐกิจของประเทศขนาดกลางอย่างไทยอย่างมีนัยสำคัญ
ความร่วมมือกับ BRICS เป็นช่องทางสำคัญในการสร้างดุลอำนาจใหม่ผ่านการเปิดตลาด การลงทุนร่วม และการเข้าถึงแหล่งทุนทางเลือก เช่น NDB ที่มีเงื่อนไขแตกต่างจากสถาบันการเงินแบบตะวันตก กล่าวคือให้ความยืดหยุ่นในเชิงการคลังและการบริหารโครงการที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศกำลังพัฒนา
ในเชิงยุทธศาสตร์ ไทยสามารถใช้ BRICS เป็นกลไกกระจายความเสี่ยงของห่วงโซ่อุปทาน (supply chain) โดยเฉพาะการค้ากับจีน อินเดีย และรัสเซีย ซึ่งเป็นประเทศคู่ค้าที่มีความสำคัญต่อทั้งภาคการเกษตร อุตสาหกรรม และพลังงาน อีกทั้งยังสามารถเจรจาความร่วมมือใหม่ ๆ ภายใต้แนวคิดเศรษฐกิจหมุนเวียน ดิจิทัล และคาร์บอนต่ำ ที่สอดรับกับความท้าทายระดับโลก
โอกาสเชิงวัฒนธรรมก็ไม่น้อยหน้า ไทยสามารถใช้เวทีความร่วมมือด้านวัฒนธรรมของ BRICS ในการขับเคลื่อนการทูตเชิงสังคม (social diplomacy) และการแลกเปลี่ยนองค์ความรู้กับประเทศที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรม โดยเฉพาะในเอเชียใต้และแอฟริกา ซึ่งเป็นภูมิภาคที่ไทยมีบทบาทจำกัดในอดีต
อย่างไรก็ดี การใช้ประโยชน์จากโอกาสเหล่านี้ต้องอาศัยการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติที่มีเป้าหมายชัดเจนต่อ BRICS ไม่ใช่เพียงในฐานะตลาดหรือพันธมิตรการค้า แต่ในฐานะเวทีต่อรองเชิงโครงสร้างเพื่อยกระดับอำนาจเชิงพัฒนา (developmental agency) ของไทยในระเบียบโลกที่กำลังเปลี่ยนผ่าน
3. ข้อท้าทายเชิงโครงสร้างและระบบภายในประเทศ
แม้โอกาสจากความร่วมมือกับ BRICS จะมีศักยภาพสูง แต่ประเทศไทยยังคงเผชิญข้อจำกัดเชิงโครงสร้างภายในที่ส่งผลต่อการดำเนินนโยบายต่างประเทศโดยเฉพาะในเวทีทางเลือกเช่น BRICS อย่างมีประสิทธิภาพ ข้อท้าทายเหล่านี้ไม่ได้เป็นเพียงข้อจำกัดทางเทคนิค แต่เป็นผลพวงของลักษณะเฉพาะของรัฐไทยที่มีระบบราชการรวมศูนย์ การเมืองแบบชนชั้นนำ (elite-centric politics) และภาวะความเปราะบางของกลไกนโยบายสาธารณะ
ประการแรก คือ ความล้มเหลวของระบบการประสานงานเชิงสถาบัน แม้จะมีการจัดตั้งคณะกรรมการระหว่างกระทรวงเพื่อรับผิดชอบนโยบายระหว่างประเทศ แต่ในทางปฏิบัติ การกำหนดนโยบายเกี่ยวกับ BRICS ยังคงกระจัดกระจายอยู่ในหลายหน่วยงาน ไม่มีหน่วยงานหลักที่มีอำนาจเชิงยุทธศาสตร์ในการบูรณาการความร่วมมือข้ามกระทรวง ทำให้การตอบสนองต่อโอกาสจาก BRICS เป็นไปอย่างล่าช้าและขาดทิศทาง
ประการที่สอง คือ โครงสร้างกฎหมายและนโยบายภายในประเทศยังไม่เอื้อต่อการดำเนินการเชิงรุกในระดับภูมิภาคหรือระหว่างภูมิภาค เช่น การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ การส่งเสริม SME ไทยในตลาดต่างประเทศ และกติกาด้านดิจิทัลยังคงยึดติดกับระบบราชการแบบล้าหลัง ขาดความยืดหยุ่นต่อมาตรฐานสากลหรือแนวปฏิบัติจากภาคประชาสังคมและภาคเอกชน
ประการที่สาม คือ ปัญหาเชิงอุดมการณ์ของรัฐไทยในการกำหนดบทบาทของประเทศในเวทีโลก รัฐยังคงมองความร่วมมือกับ BRICS ผ่านกรอบความมั่นคงแบบดั้งเดิม (traditional security lens) มากกว่าการมองในเชิงการพัฒนาแบบองค์รวม (holistic development vision) ซึ่งทำให้การวางนโยบายขาดการบูรณาการระหว่างมิติเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และวัฒนธรรม
ข้อท้าทายเหล่านี้ชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นเร่งด่วนในการปฏิรูปกลไกการกำหนดนโยบายระหว่างประเทศของไทย โดยเฉพาะหากไทยมีความประสงค์ที่จะก้าวสู่การเป็นสมาชิก BRICS อย่างเต็มรูปแบบ ความเปลี่ยนแปลงต้องไม่จำกัดอยู่เพียงโครงสร้างราชการเท่านั้น แต่ควรครอบคลุมถึงกระบวนการมีส่วนร่วมของภาคเอกชน ภาคประชาสังคม และนักวิชาการอย่างแท้จริง เพื่อสร้างนโยบายระหว่างประเทศที่ยึดโยงกับบริบทภายใน และสามารถตอบสนองต่อพลวัตของโลกที่ซับซ้อนขึ้นเรื่อย ๆ ได้อย่างยั่งยืน
4. บทบาทของภาคเอกชนไทย
ในบริบทที่โลกกำลังปรับสมดุลอำนาจระหว่างกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วกับ Global South ภาคเอกชนไทยมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งในการนำเสนอทางเลือกเชิงนโยบายต่อรัฐ โดยเฉพาะในเวทีใหม่อย่าง BRICS ที่เปิดโอกาสให้ภาคธุรกิจสามารถขยายบทบาทเชิงรุกผ่านการค้า การลงทุน และความร่วมมือเชิงเทคโนโลยี ภาคเอกชนจึงไม่ใช่เพียงกลไกทางเศรษฐกิจ หากแต่เป็น “actor” ทางการทูตเศรษฐกิจที่สามารถช่วยสร้างพื้นที่ของไทยในโครงสร้างเศรษฐกิจโลกยุคใหม่
จากมุมมองของเศรษฐกิจการเมืองไทย บทบาทของคณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) และสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ได้แสดงให้เห็นความสามารถของภาคเอกชนในการสะท้อนเสียงจากภาคปฏิบัติสู่การกำหนดนโยบาย เช่น การเสนอสมุดปกขาวเพื่อเตรียมความพร้อมไทยต่อระบบการค้าพหุภาคีและข้อเสนอให้รัฐดำเนินนโยบายที่ผสมผสานแนวทางของ BRICS และ OECD ซึ่งสะท้อนจุดยืนที่เข้าใจพลวัตของเศรษฐกิจโลกอย่างลึกซึ้ง
ในขณะเดียวกัน ภาคเอกชนยังเผชิญกับข้อจำกัดหลายด้าน เช่น การขาดกลไกสถาบันที่เปิดพื้นที่ให้เอกชนมีส่วนร่วมอย่างเป็นระบบในเวทีนโยบายต่างประเทศ หรือความซับซ้อนของกฎระเบียบในประเทศที่ยังไม่เอื้อต่อการขยายตลาด การลงทุน หรือการใช้เทคโนโลยีข้ามพรมแดน การส่งเสริมบทบาทของเอกชนจึงต้องมาพร้อมกับการปฏิรูปรัฐแบบมีส่วนร่วม และการลดต้นทุนเชิงระบบที่เกิดจากความซ้ำซ้อนของหน่วยงานราชการ
นอกจากนี้ ความหลากหลายของภาคเอกชนไทยยังชี้ให้เห็นถึงความจำเป็นในการสร้างสมดุลระหว่าง “ทุนขนาดใหญ่” กับ “ผู้ประกอบการ SME และวิสาหกิจชุมชน” หากไทยต้องการใช้ประโยชน์จาก BRICS อย่างยั่งยืน การสนับสนุนให้ภาคธุรกิจขนาดกลางและเล็กสามารถเข้าถึงตลาดใหม่ แหล่งทุน และเทคโนโลยีในกลุ่มประเทศ BRICS จึงเป็นวาระเชิงยุทธศาสตร์ไม่แพ้การดึงดูดการลงทุนจากทุนใหญ่
ในท้ายที่สุด บทบาทของภาคเอกชนไทยจะมีความหมายมากขึ้นหากรัฐสามารถสร้างโครงสร้างความร่วมมือแบบสถาบัน (institutionalized cooperation) ที่เน้นความร่วมมือเชิงนโยบายอย่างต่อเนื่อง และสร้างพื้นที่ปลอดภัยสำหรับการแสดงความเห็นเชิงนโยบายจากทุกภาคส่วน เพื่อร่วมกันกำหนดยุทธศาสตร์ของไทยต่อ BRICS อย่างมีทิศทางและเกิดผลในทางปฏิบัติ
5. ข้อเสนอเชิงนโยบาย
จากการวิเคราะห์ทั้งในเชิงโอกาส ข้อจำกัด และบทบาทของภาคเอกชนต่อความร่วมมือกับ BRICS บทความนี้ขอนำเสนอแนวทางเชิงนโยบายที่มีรากฐานจากกรอบวิเคราะห์เศรษฐกิจการเมืองไทย (Thai political economy) และการศึกษาพื้นที่ (area studies) ดังนี้
- จัดตั้งกลไกกำกับยุทธศาสตร์ BRICS แห่งชาติในลักษณะ cross-sectoral โดยมีอำนาจบูรณาการระหว่างกระทรวง คณะกรรมการร่วมเอกชน และองค์กรอิสระด้านนโยบาย เพื่อป้องกันการกำหนดนโยบายที่กระจัดกระจายและขาดทิศทาง
- พัฒนา “นโยบาย BRICS แบบสองระดับ” คือ ระดับมหภาค (เช่น การเงิน การค้า การทูต) และระดับจุลภาค (เช่น SME ความร่วมมือจังหวัดชายแดน การแลกเปลี่ยนคนรุ่นใหม่) เพื่อให้ความร่วมมือครอบคลุมทั้งระดับรัฐและพลเมือง
- ผนวกมิติทางสังคมและสิ่งแวดล้อมเข้าสู่ยุทธศาสตร์ BRICS เช่น การใช้กรอบ SDGs และแนวคิด just transition เพื่อให้ไทยสามารถรักษาสมดุลระหว่างการเติบโตและความเป็นธรรมในการพัฒนา
- ส่งเสริมการแลกเปลี่ยนองค์ความรู้กับประเทศสมาชิก BRICS โดยเฉพาะในประเด็นที่ไทยสามารถเรียนรู้จากประเทศอื่น เช่น การใช้เทคโนโลยีดิจิทัลเพื่อพัฒนาชนบทจากอินเดีย หรือการส่งเสริมเศรษฐกิจสีเขียวจากบราซิล
- ยกระดับภาคประชาสังคมและนักวิชาการให้มีบทบาทในนโยบายระหว่างประเทศ ผ่านเวที policy dialogue ที่จัดเป็นประจำ โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับธรรมาภิบาล เทคโนโลยี และการมีส่วนร่วมของกลุ่มเปราะบาง
ข้อเสนอทั้งห้านี้ไม่ใช่เพียงแนวทางในเชิงเทคนิค แต่เป็นข้อเสนอเชิงโครงสร้างที่มุ่งเปลี่ยนวิธีคิดของรัฐไทยจาก “ผู้ตาม” ในระเบียบโลก ไปสู่ “ผู้สร้าง” ที่สามารถนำเสนอรูปแบบความร่วมมือทางเลือกซึ่งตอบโจทย์บริบทของประเทศกำลังพัฒนา และสร้างความยั่งยืนจากภายในสู่ภายนอก
บทสรุป
ความเปลี่ยนแปลงของภูมิรัฐศาสตร์โลกและการขยายบทบาทของกลุ่ม BRICS ได้เปิดพื้นที่ใหม่ให้ไทยพิจารณาบทบาทเชิงรุกในการเชื่อมโยงกับประเทศในโลกใต้อย่างมียุทธศาสตร์ หากไทยสามารถขจัดข้อจำกัดเชิงโครงสร้างภายในประเทศ และยกระดับความร่วมมือระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชนได้อย่างเป็นระบบ ความร่วมมือกับ BRICS จะไม่เพียงเป็น “ทางเลือก” ในเวทีระหว่างประเทศเท่านั้น แต่จะเป็น “ทรัพยากรเชิงยุทธศาสตร์” ที่ช่วยผลักดันไทยให้สามารถแข่งขันและเติบโตในเศรษฐกิจโลกยุคใหม่ได้อย่างมั่นคงและยั่งยืน